行政诉讼与民事诉讼有很大的区别,因为这是一种“民告官”的官司,有许多特殊之处,其中重要的一点就是只有“民能够当原告,只有“官”才能当被告。所谓行政诉讼的被告就是指其实施的具体行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益,而由人民法院通知应诉的行政主体。
小董在某市A区的菜市场内开了一个小铺面经营食品百货。一天,管理该菜市场的工商所工作人员李某检查,认为小董违法经营,于是对小董罚款200元,并且当场要小董交钱,后开出收据。小董非常气愤,一纸诉状将李某告上法院而法院的立案人员却说小董告错人了,令其大惑不解。
再看另一则案例:
小董与邻居大力打架,派出所的片警立案处理,区公安分局对小董作出行政拘留5天并罚款200元的行政处罚决定。小董觉得错不在自己,于是按照行家指点向市公安局提起行政复议,复议决定维持原具体行政行为。小董极其气愤,决定将市公安局告到法院里去,但行家看了诉状却说他告错人了。那小董应该告谁呢?
在小董遇到的这两件事中,都涉及到如何确定具体行政诉讼被告的问题。行政法上的一般原则是,作出具体行政行为的行政主体是被告。分为以下五种情况
(1)原告直接向人民法院提起行政诉讼的,作出被诉的具体行政行为的行政机关是被告。如果当事人不服行政机关事先经上级机关批准实施的行为,起诉时应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。如果是上级机关署名,被告为上级机关;如果署名的是作出具体行政行为的下级机关则该下级机关就是被告。
(2)行政案件经复议机关复议,复议机关维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。
(3)法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为,作出被诉的具体行政行为的组织是被告。因社会管理的需要,法律法规会授权部分本身不是行政机关的组织行使部分行政管理职能,这些组织就成为法律法规授权的组织。例如,根据铁路法的规定,国家铁路运输企业有权依法行使法律、法规授权的行政管理职能。因此,如果公民、法人或者其他组织对国家铁路运输企业行使行政职能的行为不服而提起的行政诉讼,该授权组织是被告。如果被授权的组织超出法定授权范围实施行政行为,向人民法院提起行政诉讼,应以实施该行为的组织为被告。
(4)由行政机关委托的组织所作出的具体行政行为,委托的行政机关是被告。例如,区工商局委托工商所作出的行政处罚,被处罚人不服提出行政诉讼的,被告是区工商局,而不是工商所。行政机关在没有法律法规或合法有效规章规定的情况下,授权某机构或所属职能部门行使行政职权,应视为委托行为。
(5)行政机关撤销后，由继续行使其职权的行政机关为被告。
在小董碰到的第一件事情中，应该清楚，行政机关的具体行政行为一般都是由公务员作出的，但该公务员在作出该行为时，代表的不是其个人的意志，而是体现的其所属的行政机关的意志，是一种职权行为，这与公务员以个人身份所为的个人行为是有区别的。在公务员进行职务行为时，对该行为不服的，应该以其所属的行政机关为被告。认为公务员的个人行为侵犯自己利益的，应该以公务员个人为被告。因此，小董不应该起诉管理员个人，而应该起诉工商所。如果该行政处罚是区工商局委托工商所进行的，则应该以区工商局为被告。判断是否是一个委托行为，主要看该行为是以谁的名义作出的。以谁的名义作出的，则谁为被告。
在小董被公安机关行政处罚这一纠纷中，有区公安分局与市公安局两个单位都对小董作出过决定，那么应该谁做被告呢?还是应该两家都告?首先，要确认这是一起经过复议的具体行政行为。由区公安分局先对小董作出了行政处罚，具体行政行为是由区公安分局作出的，而后，小董又向市公安局申请了行政复议，复议机关，也就是市公安局维持了原来的处罚决定。根据我国法律规定，复议机关维持原具体行政行为的，则作出原具体行政行为的机关是被告。所以，小董应该以区公安分局为被告，提起行政诉讼，不应该以市公安局为被告。如果案情改变一下，即市公安局没有维持原来的具体行政行为，而是进行了某种变更，无论是对原来的处罚减轻还是加重，则都应该以复议机关为被告。
在现实生活中，确定行政诉讼的被告是具有一定难度的，应该分清具体情况，进行判断。
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